编者按
根据我国相关法律规定，著作权行政管理部门可以根据投诉或者举报决定立案查处，但在实践中，举报能否成为著作权行政处罚的立案条件存在较大争议。本文作者在著作权行政执法中积累了丰富的工作经验，认为举报人往往无法证明侵权事实的发生，将举报作为立案条件存在弊端，应当对相关规定进行修订。希望这一观点能对实际问题的解决有所裨益。
在著作权行政执法中，投诉和举报是两个不同的概念。根据《著作权行政处罚实施办法》第十一条第二款的规定，著作权行政管理部门可以根据被侵权人、利害关系人的投诉决定立案查处，也可以根据知情人的举报决定立案查处。在实践中，投诉在著作权行政执法中的作用毋庸置疑，但是著作权行政执法部门根据举报对涉嫌侵犯著作权的行为进行立案查处的可操作性仍然有争议。如何区分举报、投诉在著作权行政处罚中的作用，对于规范著作权行政执法行为有一定的现实意义。
界定前提分析责任
举报人不同于被侵权人和利害关系人，其对被侵权作品不享有著作权。因此，举报人对著作权侵权行为进行举报的目的并非维护自身利益，而是为了维护社会公共利益。根据我国著作权法第四十八条的规定，“损害公共利益”是著作权行政管理部门对侵权行为人实施行政处罚的前提。那么举报人实施举报的前提条件是什么？
笔者认为，证明侵权行为损害公共利益并非著作权侵权行政投诉的必要前提条件，其必要前提条件应是证明侵权事实的存在。虽然行政处罚的前提在于维护公共利益，举报的目的也在于维护公共利益，但对著作权侵权行为的举报前提并不在于维护公共利益。鉴于“损害公共利益”是著作权行政处罚的前提，国家版权局组织编写的《著作权行政投诉指南》第4条第1款在规定投诉范围时明确指出投诉涉及的应当是损害公共利益的侵权行为，但并不能据此认为《著作权行政投诉指南》规定投诉的前提在于侵权行为损害公共利益。这是因为特定侵权行为是否损害公共利益，即使是身为权利人的投诉人也无法做出判断，只有著作权行政管理部门在对侵权事实调查后才能进行定性。因此，《著作权行政投诉指南》并不要求权利人在投诉时确认侵权行为损害了公共利益。对此，《著作权行政投诉指南》在第4条第1款进行了补充：权利人即使不知道侵权行为是否损害公共利益，也可以向著作权行政管理部门投诉，由著作权行政管理部门进行审查判断。
由此可见，证明侵权行为涉嫌损害公共利益并非著作权行政投诉的必要前提条件。同理，要求举报人确认侵权行为损害了公共利益，使其为维护公共利益而实施举报行为同样是不现实的。因此，对著作权侵权行为举报的前提条件并非维护公共利益，而在于证明涉嫌侵权事实的存在。
存在弊端引发争议
笔者认为，举报作为著作权行政处罚立案条件，存在诸多弊端，首先是缺乏合理性。举报的前提在于证明涉嫌侵权事实的存在，而实践中举报人是否能够证明侵权事实的存在？笔者认为，要证明侵权事实的存在至少需要提供两点证据：第一点，须有合法有效的权利；第二点，须有针对合法有效权利的侵权行为存在。就第一点而言，除著作权利人之外无人能够准确证明合法有效的著作权的存在。这是因为作品是否存在、是否处于保护期限，只能由作者或者著作权人证明。举报人作为与作品的创作、利用毫无关系的第三人，并不能准确判断著作权是否存在。就第二点而言，除权利人、利害关系人之外也无人能够准确证明。在合理使用、法定许可、权利转移等情况下，均可能出现非权利人利用作品但不构成侵权的情况，举报人无法作出区分并准确判断侵权行为。《著作权行政投诉指南》第6条规定，投诉人为证明侵权事实的存在，应提供相关侵权证据。但这些侵权证据只能由与其关系最为密切的权利人提供，举报人显然是无法提供的。
其次是欠缺合法性。与对著作权侵权行为的举报相比，权利人、利害关系人对著作权侵权行为的投诉权利具有合法性。《著作权行政处罚的实施办法》的第十三条明确投诉人具有的法定权利，也规定了针对投诉的回复期限。但对于举报的回复，该办法中却没有类似的规定。如果法规、规章或者规范性文件将举报列为行政法律行为，行政部门当然要承担相关的举报回复引起的行政复议和行政诉讼等。在实践中，部分著作权行政管理部门认为举报是行政事实行为，侵权人的侵权行为没有对举报人的权益造成影响，可以不予答复。但也有部分地方著作权行政管理部门和地方法制部门认为举报是行政法律行为，如果不制止侵权人的侵权行为，会造成公共利益的损害，应该予以答复。因此，举报回复行为在著作权行政执法中存在争议，有待进一步规范。
再次是影响行政效率。将权利人、利害关系人的投诉作为著作权行政处罚的立案条件有其合理性，有助于提高行政效率，但举报作为立案条件缺乏合理性和可操作性。因此，在行政执法资源缺乏的情况下，如果将举报作为立案条件，著作权行政管理部门必须对举报予以回复，如此一来，著作权行政管理部门不得不耗费过多的人力、物力处理大量的举报以及可能产生的针对举报回复的行政复议或行政诉讼等问题，这必然会加重著作权行政管理部门的负担，影响行政效率。
另外易导致权力滥用。著作权侵权本质上是一种私权纠纷，只有在特定侵权行为损害公共利益的情况下，著作权行政管理部门才可以介入处理侵权行为。著作权法这一制度设计的核心在于防止行政权力的滥用。实践中，权利人、利害关系人的投诉可避免行政权力的滥用，但如果将举报作为著作权行政处罚的立案条件，容易导致行政权力的滥用。这是因为在权利人并未要求的情况下行政机关主动介入，很难保证行政机关不会超越权力范围滥用行政权力。对于根据举报介入查处的著作权纠纷案件，因为权利人、利害关系人的缺位，著作权行政执法部门很难搜集著作权侵权证据。目前，部分地方著作权行政执法部门查处因举报或主动查处没有权利人投诉的著作权侵权案件，甚至根据《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理侵犯知识产权刑事案件适用法律若干问题的意见》（下称《意见》）第十一条第二款规定，认为只要行为人不能提供获得著作权人许可的相关证明材料的，可以认定为“未经著作权人许可”，从而构成侵权行为。笔者并不认同上述观点，《意见》是关于侵犯著作权犯罪的司法解释，且该解释适用是有前提的。损害公共利益的著作权侵权行为对于市场经济秩序的破坏程度显然不能等同于侵犯著作权犯罪，也不可能出现“涉案作品种类众多且权利人分散……（侵权）证据确实难以一一取得的”情况。因此，著作权行政执法部门应该通过权利人、利害关系人搜集侵权信息。如果依据上述《意见》认定侵权行为，无疑是不合适的。
修改规定完善法律
基于以上分析，举报能否成为著作权行政处罚的立案条件是一个值得思考的问题。笔者认为，举报之所以不宜成为著作权行政处罚的立案条件，是因为举报人往往无法证明侵权事实的发生。《著作权行政处罚实施办法》第十一条规定：“对本办法列举的违法行为，著作权行政管理部门可以自行决定立案查处。”著作权行政管理部门同样属于私权纠纷之外的第三人，也无法确知侵权事实的存在，如何“自行决定立案查处”？因此，笔者认为：在没有权利人投诉的前提下，著作权行政执法部门主动查处著作权侵权案件是不妥的，是行政权力的过度作为，易导致滥用行政权力，同时增加了著作权行政管理部门的法律责任和法定义务，与著作权的相关立法精神是相违背的。
此外，有观点认为，著作权行政管理部门的主动监管行为往往也没有权利人的投诉，应该不可以监管。笔者认为这种理解也是不正确的。著作权行政管理部门的主动监管是一种行业管理的行政行为，是对容易产生侵权行为单位的主动监督和督促的管理行为，是一种行政要求，但不是行政处罚行为。当权利人向著作权行政管理部门投诉侵权人的行为造成权利人被侵权的事实，同时损害公共利益的，著作权行政管理部门才可以对侵权人予以行政处罚。
笔者认为，举报作为著作权行政处罚的立案条件在《著作权行政处罚实施办法》中可以予以删除或修订，“著作权行政管理部门自行决定立案查处”这一规定同样可以予以删除或修订。建议对《著作权行政处罚实施办法》第十一条第二款作如下修改：“对本办法列举的违法行为，著作权行政管理部门可以根据有关部门移送的材料决定立案查处，也可以根据被侵权人、利害关系人的投诉决定立案查处。” 杨 勇（作者单位：上海市文化市场行政执法总队）
（编辑：曹越）
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