习近平总书记多次强调，“可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜”。
2020年政府工作报告提出，提高科技创新支撑能力，“实行重点项目攻关‘揭榜挂帅’，谁能干就让谁干”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也明确指出，改革重大科技项目立项和组织管理方式，“实行‘揭榜挂帅’、‘赛马’等制度”。
“揭榜挂帅”制的探索实施，体现了新时代科技成果判断标准和使用标准，对充分调动科学技术人员的主动性和责任感起到积极的促进作用。
在新机制的探索中，知识产权管理模式、成果归属问题是关键要点，如何更好地完成科技项目技术攻关，如何平衡各方的权益和利益，最大限度地调动各方积极性，实现知识价值最大化，各方收益最大化，这是本文研究讨论的核心要义。
“揭榜挂帅”的内涵
“揭榜挂帅”也被视为“科技悬赏制”，是一种以科研成果来兑现的科研经费投入体制，一般是为了解决社会中特定领域的技术难题，由政府组织面向全社会开放的、专门征集科技创新成果的一种非周期性科研资助安排。
“揭榜挂帅”制度适用于解决国家或省（市）重点领域关键核心技术与产业发展急需重大科技成果等问题，包括解决政府关注重点科技问题、企业关注关键技术问题、研究机构重大科技成果转化问题等。这一制度有助于针对最迫切的科研难题，以开放式创新的形式，最大程度地调动社会各界智力潜能，以最快的速度找到切实可行的解决方案。
“揭榜”制可以大致分为自上而下“政府定制”张榜及自下而上“企业定制”张榜两种组织实施方式。“政府定制”张榜，聚焦国家战略需求，针对目标明确的科技难题、关键核心技术和行业共性技术攻关，突出经济社会重大创新需求和技术发展导向，采用“招募揭榜”方式“招贤任帅”，由政府自上而下张榜，向全社会征集技术解题方案。“企业定制”张榜，可解决企业一些“跨行业领域技术问题”或“小但很重要的技术问题”，打破企业靠单打独斗的信息不对称等问题。
“揭榜挂帅”项目成果成功率高，知识产权含金量更高，参与各方也较多，包括技术需求方（发榜方，出资方之一）、政府方（平台搭建方，出资方之二）、技术方案提供方（揭榜方）以及有可能出现的社会资本方（技术研发的投融资方）。依据是否出资，也可简单划分为资金出资方（发榜方、政府、社会资本方）和技术研发方（揭榜方）。
知识产权的权利归属
“揭榜挂帅”中所涉及的知识产权内容主要有两点：背景知识产权和项目知识产权。
背景知识产权是指揭榜之前为某一方所有，约定在项目研究过程中加以使用的知识产权或者是在技术攻关过程中，经各利益方协商同意，某一方提供其单独享有的在揭榜协议之外产生的知识产权。
背景知识产权的权利归属不会因为“揭榜挂帅”合同的签订而受到任何影响。但在合作存续期间，另一方有将对列入合同中的背景知识产权具有非独占、不可转让、不可分许可且免使用费的权利。同时需要注意的是，合同各方所提供的背景知识产权数量以及提供方对背景知识产权的权利担保责任。一般来说，某一方因提供了合同约定的背景知识产权，但该权利存在瑕疵，提供方需承担所造成损失。在工信部、上海市、广东省发布科技攻关的“揭榜挂帅”指南中均提到“（揭榜者）的知识产权明晰无争议，不存在知识产权失信违法行为”。
项目知识产权是“揭榜挂帅”协议中知识产权部分最核心、最重要、最复杂的内容，是“揭榜挂帅”各方关系中知识产权问题的关键内容。
研发过程中产生的项目知识产权归属的两个原则：一方独立创造产生的项目知识产权归该方所有；双方共同创造产生的项目知识产权归双方共有。如果己方认为对项目知识产权的付出比对方的付出要多，则可以通过谈判争取对项目知识产权有更大的控制权。
值得注意的是，在合同生效期间，对项目知识产权的改进或二次开发产生的权利仍然属于项目知识产权，其权利归属按上述约定执行。合同期满或终止后，任何一方对项目知识产权进行的改进或二次开发（不论该项目知识产权是属于一方单独所有还是共同所有），其权利归属于改进或开发方。
而对于共有项目的知识产权归属，情况相对复杂，常见的有两种情况。
其一，各方同意对共有知识产权申请专利时的处理办法，有两种选择。第一种选择是几方共有，各自付费原则，协议由一方主导专利等权利的申请；第二种是向外国进行专利申请由共同指定代理人并均担费用。进行何种选择，需要综合考虑己方的技术（专利）布局、专利发展前景的预期以及相关费用等多种因素。
其二，一方不同意申请专利时的处理办法，有两种选择。一种是一方不同意，另一方不能以自己的名义单独进行申请；另一种办法是一方不同意，另一方可以自己名义申请，但应保障发明人的署名权并保障不泄露对方的保密信息。同时,提出申请的一方给予对方为自身研究和教学目的免费使用该知识产权。进行何种选择，需要综合考虑己方的技术（专利）布局、专利发展前景的预期以及相关费用等多种因素。
知识产权的转移转化
技术攻关中产生的项目知识产权在后继领域可以继续进行转移转化，“揭榜挂帅”协议中的知识产权商业化包括三个内容：第一是就含有或使用协议约定的技术或知识产权的产品的使用方式；第二是就含有或使用协议技术或知识产权的方法或过程；第三则是指采用上述两种方式转让或许可他人对协议约定的技术或知识产权进行商业化。
对项目知识产权的商业化使用，无论技术研发方还是出资方应首先考虑自身具备的商业化条件，确定对项目知识产权的商业化的范围以及形式。有些商业化形式，如果很难实现则可以不必在协议中约定，但可以约定如果对方采用该种形式进行商业化使用，本方应该分享一定比例的收益。
第一种情况：未经对方书面同意，另一方不得对共有的项目知识产权进行商业化。这一选择严格限制对方将共有知识产权商业化。此种选择建议适用于己方不太可能对共有项目知识产权进行商业化的情况，为了控制对方对权利的行使或者希望从对方商业化中获得一定的收益时，可以采用这种选择。
第二种情况：共有的项目知识产权，“揭榜挂帅”各方均有权自行实施商业化，但对任何乙方许可第三方实施有限制。此种选择建议适用于己方有可能或有能力对共有知识产权商业化的情况。
第三种情况：对于共有的项目知识产权，“揭榜挂帅”各利益方既可以自行实施商业化，也可以许可给第三方实施，而不需要征得知识产权共有人的同意。此种选择建议适用于己方进行研发的目的就是为了攻克某些技术并亟需对此技术进行实施或许可他人实施的情况。
“揭榜挂帅”的机制决定了此种项目组织模式下，项目成功率高、成果含金量高，对于知识产权的重视程度也应相应提高。要在凝练榜单过程中、攻关进程中，提早进行知识产权规划和布局，以项目成果产出为导向设计知识产权管理和运营模式。
技术需求方可在启动之前邀请专业知识产权部门或者社会第三方运营机构参与创新过程，为“揭榜挂帅”制项目成果产出护航。
揭榜方可在揭榜之前，结合自身研究情况在知识产权方面进行策划、布局，进行科技攻关的同时争取自身知识价值最大化。
政府方可在组织机制方面多加考虑，重视知识产权，激发各方创新活力。一是实施“奖榜”激励。项目在实施周期截止日前完成的，知识产权共享的，根据情况给予一定比例奖励，鼓励“挂帅人”早出成果、快出成果、出好成果。二是以“用”促新，拓宽揭榜成果使用渠道。鼓励企业和社会机构大胆尝试和使用揭榜成果，通过产品和应用场景推广，促进揭榜成果快速融入经济社会发展。（鹿 艺 作者单位：中国科学院微小卫星创新研究院）
（编辑：晏如）
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